El Manejo Politico de las Fuerzas Armadas en America Latina

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El Manejo Politico de las Fuerzas Armadas en America Latina
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  52 Marzo-Abril 2005  Military Review   A PESAR DE no poseer los conocimientos bási-cos o incluso interés en asuntos de defensa, loslíderes políticos latinoamericanos han tenido unconsiderable nivel de éxito en la subordinación de susFF.AA. al control civil, tendencia positiva que nos esdifícil de entender, tanto cuanto nuestras propias defini-ciones del control civil, casi invariablemente estipulanque los civiles, si van a asumir roles de liderazgo, debenestar bien instruidos en materias de defensa. Estas defi-niciones, de carácter normativo y en extenso basadas enestándares propios de Norteamérica y Europa Occidental,son exigentes, y se yerguen como obstáculos formidablesque Latinoamérica no sólo no los ha superado, sino queno los puede superar.Como consecuencia, existe una gran dicotomía entrelo que postulamos como aquello que debe suceder paralograr el control civil y lo que en realidad ha ocurrido.Si tuviésemos que formular una hipótesis en la que el pilar del control civil se sustenta en la demostración dela habilidad de los políticos civiles y sus funcionarios, deliderar la defensa de manera informada, obtendríamos unade carácter negativo: ninguno de los estados latinoameri-canos calificaría, en atención a que nunca se ha dado esaclase de entorno de permanente amenaza a la seguridad,que obligue a la inversión de recursos y talentos, ni paradesarrollar un sofisticado instrumento bélico, ni para proporcionar a los fiscalizadores civiles el conocimientonecesario para comprender su funcionamiento.Desde hace bastante tiempo, las FF.AA. de la regiónno han tenido que preocuparse por la amenaza de unainvasión por parte de FF.AA. extranjeras, por lo que losciviles no lo han hecho respecto de la necesaria inver-sión de tiempo para comprender asuntos relativos a la,estrategia, táctica, preparación, presupuestos de defensa,además del despliegue, doctrina o entrenamiento.Las amenazas internas (narcotraficantes, terroristas yguerrillas) no constituyen desafíos que obliguen a unasofisticada y gran preparación militar.A diferencia de los EE.UU., la industria militar enLatinoamérica no genera una gran cantidad de empleos para la población civil y, por lo tanto, los políticos no pueden beneficiarse al lograr desviar recursos de defensahacia sus distritos. En consecuencia, no cuentan conningún incentivo para comprender la variedad de elemen-tos asociados con la defensa; sin embargo, las FF.AA.necesitan ser administradas. Lo que necesita Latinoamé-rica son civiles que puedan administrar a sus FF.AA. políticamente, y no en términos de defensa, aspecto enel que Latinoamérica se encuentra en un mejor estadode lo que pensamos, aunque nunca lo sospecharíamos,dentro de los límites de los patrones intelectuales quehoy existen. El Problema El consenso abrumador que existe en la comunidadde eruditos en asuntos latinoamericanos, es que losciviles, dentro y fuera de los ministros de defensa,como también en las comisiones legislativas, sufren deun apreciable déficit de conocimientos en asuntos dedefensa, vitales para obtener el completo control civil,sobre la base del necesario respeto que se requiere de losoficiales de las FF.AA. hacia los líderes políticos que losdirigirán. Es importante destacar que en el único paísen donde se podría plantear algún caso de competenciacivil (Argentina), una destacada académica en asuntoscívico-militares, insiste que hace dos años, además dela falta de recursos o instituciones comprometidos enla enseñanza de asuntos de defensa   , aún existía unacarencia significativa, por parte de los civiles, de cono-cimiento de ellos 1 . berlin.indd 523/22/2005 7:20:33 AM  53 Military Review  Marzo-Abril 2005 MANEJO POLÍTICO ¿Qué y desde cuando es lo que no saben y no hansabido los civiles? Los civiles latinoamericanos quese desempeñan en los ministerios de defensa (y en lascomisiones legislativas) parecen estar mal preparados para liderar en asuntos tales como los objetivos nacio-nales de la defensa, prioridades, amenazas, estrategias,implementación, presupuestos, doctrina y educación.Consistentemente evitan las preguntas relativas a lanecesidad y la forma en que las fuerzas de defensa sonempleadas para alcanzar la seguridad nacional, talescomo ¿Qué objetivos nacionales de política externa einterna, si es que existen, requerirían el empleo de lasfuerzas de defensa? ¿Bajo qué condiciones? ¿A qué precio? Además de, ¿están las FF.AA. adecuadamente preparadas para la defensa? Luego, existe la preguntaacerca de la priorización de objetivos. ¿Cuáles son losobjetivos de seguridad y defensa de carácter crítico?¿Cuáles lo son menos? Y asumiendo que se hubiesenestablecido objetivos claros, ¿cómo puede alcanzarlosla nación, considerando el actual punto de partida?Pareciera que los ministros civiles y sus equipos aseso-res no están preparados ni actualizados en cuanto a lasestrategias de seguridad y defensa nacional.Los civiles insertos en la comunidad de defensa,debiesen tener un buen manejo de los problemas relati-vos a la implementación de políticas de defensa, aún sila responsabilidad de ellas yace en las mismas FF.AA.¿Cómo se preparan, organizan, entrenan y despliegan para enfrentar los desafíos que se le presentan? Además,existen consideraciones presupuestarias, tales como¿Están los civiles cooperando en la formulación de pre-supuestos que se relacionen con los objetivos estratégicos planteados? ¿Ponen a disposición los fondos necesarios para cumplir las misiones que han sido cuidadosamenteconcebidas y asignadas por los líderes civiles? La verdades que existen pocas evidencias de que así sea.Finalmente, existen interrogantes acerca de la doc-trina y la educación. ¿Cómo está concebida la formade combatir de las FF.AA.? ¿Cómo debe cambiar estaconcepción para adaptarse a las prioridades nacionales?¿Qué enseñan los centros de educación militar? ¿Es con-sistente lo que se enseña con los valores democráticos?¿Cómo se relacionan los contenidos de la enseñanza conlos objetivos generales de la nación? Cuando se trata de preparación ideológica e intelectual de los soldados, losciviles tienen una política de no intervención.Otra forma de visualizar el déficit que existe en cuantoa conocimientos de defensa por parte de los civilesen Latinoamérica, es considerar el más que suficienteconocimiento que existe al interior del Departamento deDefensa de los EE.UU. de estas materias. El “InformeAnual al Presidente y al Congreso” del año 2003, pre-sentado por el Secretario de Defensa, delinea los nuevosobjetivos operacionales y especifica los fondos necesa-rios para alcanzar cada uno de ellos. 2 En el informe, lasección de riesgos operacionales abarca cuatro preguntas básicas y esenciales que los ministros y ministerios dedefensa civiles de Latinoamérica raramente consideran:¿Tenemos a nuestra disposición las fuerzas adecuadas?¿Están nuestras fuerzas en posición de lograr el éxito?¿Actualmente, están nuestras fuerzas preparadas?¿Son nuestras fuerzas empleadas en concordancia connuestras prioridades estratégicas? 3 El informe con-testa cada pregunta detalladamente: aún estamos a laespera de las respuestas de los Ministros de Defensade Latinoamérica.Sin duda, el momento histórico es importante, y siéste fuese el período de transición democrática, o si aúnestuviésemos en el inicio del período post – transición,sería presuntuoso el sacar a la luz estas consideraciones.Pero hoy en día, unos 20 a 25 años después de la llegadade la era democrática, ya ha pasado bastante agua por debajo del puente como para permitirnos evaluar la con-dición de Latinoamérica. De hecho, las comparacionescon España permiten esta evaluación. Sólo diez añosy medio después del derrumbe del régimen de Franco,Felipe Agüero pudo declarar que la supremacía civilhabía sido lograda completamente 4 . Su definición desupremacía fue bastante exigente, insistiendo en una presencia activa de civiles en las esferas de defensa,incluyendo sus propios proyectos de defensa, además deuna serie de bien documentados puntos de vistas acercade la organización militar, la educación y normativa profesional, así como aquello relativo a la asignaciónde recursos. Si España ha tenido éxito en alcanzar lamayoría de sus metas después de 15 años de democracia,es razonable asumir que ha llegado la hora de formular las difíciles preguntas acerca de la carencia de progresoen Latinoamérica después de 20 o 25 años.De manera similar, sólo una década después delderrumbe del comunismo, los académicos del áreacívico-militar de Europa Oriental y Central han insistidoen que, en temas relativos a reestructuración institu-cional, los países de la región han evolucionado desde A diferencia de los EE.UU., la industria militar en Latinoamérica no genera una gran cantidad de empleos para la población civil y, por lo tanto, los políticos no pueden beneficiarse al lograr desviar recursos de defensa hacia sus distritos.En consecuencia, no cuentan con ningún incentivo para comprender la variedad de elementos asociados con la defensa; sin embargo, las FF.AA. necesitan ser administradas. berlin.indd 533/22/2005 7:20:33 AM  54 Marzo-Abril 2005  Military Review desafíos de primera generación hacia aquellos de segundageneración, en materias del control de la política dedefensa. 5 ¿Por qué, entonces, en Latinoamérica no se hanenfrentado los desafíos de segunda generación?La primera pregunta, y la más básica es, ¿Están los civiles a cargode los ministerios de defensa enLatinoamérica? Si no lo están ysi no se encuentran en una posi-ción de ejercer la autoridad o deemplear otros civiles en posicionesministeriales claves, realmente noimporta si tienen conocimientos enasuntos de defensa. No debe causar sorpresa quedurante la década de los 80, cuandola región se encontraba en los albo-res del renacimiento democrático,la posición de ministro de defensaera dominada por militares. A prin-cipios de los 90, este dominio sevio aminorado, pero si evaluamoslas cifras de la última década, no sevislumbra una tendencia orientadaa asignar civiles en posiciones deliderazgo en el área de la defensa.En 1994, un 44% de la totalidad delos ministros eran militares, mien-tras que en el 2004, la cifra era del46%. También resulta preocupanteobservar una completa monopo-lización del gabinete de defensaen algunos de los más grandes eimportantes países de la región por  parte de miembros de las FF.AA.:Venezuela, Perú, Brasil y México,cuyos ministros de defensa hansido miembros de las FF.AA. un90 a un 100% del tiempo durantelos últimos 21 años. Basadoen estos antecedentes, AméricaLatina no está avanzando firme-mente hacia ministerios de defensacon mayor presencia de civiles.¿Y qué hay de los civiles actual-mente a cargo? ¿Cuánta educacióny experiencia en el puesto tienen?Se examinaron los antecedentescon la intención de determinar si los ministros habían asistido acursos o si poseían algún gradoacadémico de instituciones mili-tares o civiles en Latinoaméricao en alguna otra parte, así comotambién para verificar si previamente habían servido dealguna forma en el ministerio de defensa o si habían ocu- pado algún puesto, relevante y relacionado con defensao seguridad, en el gobierno. De los ocho ministros de Tabla 1. Ministros de Defensa de América Latina:Militares vs Civiles, 1984-2004  Total de los 15 países    Total # Ministros # Ministros % del Total(Militares & Civiles) Militares1984141178.5198521104819861913681987181266198818137219891813721990181055.51991181055.51992191053199318950199418844199518844199618844199718844199819737199915853200016744200115746200215640200315533200415746Fuentes:The Statesman’s Yearbook, Londres: The Macmillan Press Ltd., 1992, etc.Ediciones: 135-138 (1998-1999, 2000, 2001, 2002)Editor: Barry Hunter Ediciones: 126-134 (con excepción de 127, 1989-1990, 1997-1998)Editor: Brian HunterEdiciones: 121-125 (1984-1985 al 1988-1989)Editor: John PaxtonPolitical Handbook of the World 1984-1985, 1986, 1987, 1988, 1989, 1993, 1994-1995Editor: Arthur S.BanksBinghamton, Nueva York: CSA Publications, 1985, etc.Political Handbook of the World 1995-1996Editores: Arthur S. Banks, Alan J. Day, Thomas C. MullerBinghamton, Nueva York: CSA Publications, 1995-1996Keesings Contemporary Archives Editions: 1985-1992, Londres berlin.indd 543/22/2005 7:20:33 AM  55 Military Review  Marzo-Abril 2005 MANEJO POLÍTICO defensa civiles (de un total de 15) actualmente en ejer-cicio, sólo dos, tal vez tres, tienen alguna educaciónrelacionada a la defensa de carácter relevante, y sólo unotiene la experiencia de una carrera en el sector defensa.Por lo tanto, de todos los ministros de defensa, sólo un13% son civiles con alguna experiencia en asuntos dedefensa, y sólo un 7% son ministros de defensa civilescon una carrera en el sector defensa. Naturalmente, estos resultados no registran los pro- blemas de los asesores civiles, pobremente preparados para administrar las organizaciones subordinadas a estosministerios. Los resultados tampoco abarcan el temade las comisiones legislativas de defensa, ni tampoco silos congresistas, o sus propios asesores, tienen algunacomprensión en asuntos fundamentales de la defensa.Desafortunadamente, no pude obtener ninguna infor-mación acerca de tales variables; pero si los civiles vana conducir el sector defensa, el liderazgo debe provenir de la cabeza. Pocos ministros de defensa civiles en laregión, indiferente de su posición en la cadena de mandoformal (de la cual la mayoría forma parte) y sin mencio-nar a los presidentes ante los cuales deben responder, pueden ejercer la autoridad sobre las FF.AA. basados enla experiencia.¿Por qué debiese importar esta carencia de experienciaen los asuntos de defensa? Es poco probable que estalaguna de conocimientos sea superada en el futuro inme-diato, existiendo fuertes razones históricas, estructuralesy de interés personal que hacen que esto sea así. Latino-américa no es una región en donde los políticos hayantenido o vayan a tener algún incentivo para actualizarseen asuntos de defensa, lo que no significa que los civi-les no puedan manejar a las FF.AA. en forma efectiva.Los presidentes y sus ministros de defensa han logrado(con algunas excepciones obvias) el éxito en reprimir rebeliones militares, calmar tensiones cívico-militares, yfortalecer relaciones estables y generalmente respetuosas, basadas en la subordinación militar al control civil. Sinduda alguna, el equilibrio de poder se ha inclinado a favor de los civiles durante los últimos 15 a 20 años, pero el equilibrio de competencia no lo ha hecho. Los civilesaún tienen una apreciable desventaja en comparación consu contraparte militar, cuando se trata de la comprensiónde aspectos sutiles en materias de defensa.En la actualidad, casi todas las definiciones de controlcivil suponen que el manejo de las FF.AA. es inherentea la gestión en materias de defensa, y que estos dos ele-mentos son inseparables. Si bien los políticos latinoame-ricanos cuentan con muchos incentivos para manejar a lasFF.AA. en busca de su subordinación a la autoridad civil,tienen pocos incentivos para desarrollar los conocimien-tos y experticia en asuntos de defensa. No obstante, alsugerir que lo primero no puede ser logrado sin lo último,tal como lo establece nuestro criterio y la mayoría de lasdefiniciones académicas, se puede llegar a la absurdaconclusión del poco —si es que lo hay— control civilen cualquier parte de Latinoamérica.Por lo tanto, si las relaciones cívico-militares en laregión están en un estado tan precario, y dada la impor-tancia del control civil para la supervivencia y consolida-ción democrática, se puede establecer que los gobiernosdemocráticos también estén en un estado de peligro. Ninguna de las dos suposiciones se ajusta a la verdady la alternativa razonable es modificar las definiciones para que sean adecuadas y en sintonía con las realidadeslatinoamericanas, principalmente separando las relativasal control civil de las FF.AA. de aquellas orientadas alcontrol civil de la defensa. El Control Civil y losConocimientos de Defensa Se ha debatido por mucho tiempo respecto de la dificul-tad de guiar a las FF.AA. sin saber algo acerca de defensa.Se argumenta que la obediencia se encuentra implícitaen el mando y puede esperarse que los soldados cumplanfielmente las órdenes, si es que tienen confianza en quelos políticos que los vigilan pueden ejercer liderazgo enaquellos asuntos que tienen mayor importancia paraellos. Ante la ausencia de este liderazgo, los soldados pierden el respeto hacia los civiles que los guían, lacadena de mando puede debilitarse y se puede terminar en la insubordinación militar. 6 Es claro que la autoridad de mando puede implicar muchas cosas, pero la literatura acerca de las relacionescívico-militares deja pocas dudas en lo que respecta alestrecho vínculo que existe entre el mando y el cono-cimiento en materias de defensa, aspecto en el que losciviles (por lo menos en Latino América) se encuentranen deficientes condiciones. Los requerimientos deconocimiento comienzan con Samuel Huntington, autor de The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations (El Soldado y el Estado: Teoría y Políticas de las Relaciones Cívico – Militares) 7 , en elque incluso en la noción de control objetivo, que depende principalmente de la profesionalización de las FF.AA.,existe la gran necesidad de competencia civil en los asun-tos de defensa. El Secretario de Defensa debe ser capazde diseñar una política general que integre la asignación presupuestaria y los requerimientos de la defensa, paralo cual, debiese contar con un grupo asesor, de personalmilitar   y civil, en condiciones de cooperarle en el desa-rrollo de un programa global de defensa. 8 El Consejo de Seguridad Nacional ( CSN  ), organismoconformado mayoritariamente por civiles, está encargadode brindar asesoría respecto de la política de seguridadnacional. 9 Huntington concluyó que era inconcebibleque este tipo de organismos funcionara si los civiles queformaban parte de él se encontraban en la oscuridad en berlin.indd 553/22/2005 7:20:33 AM  56 Marzo-Abril 2005  Military Review relación a asuntos de defensa. El fracaso de los miem- bros de los Consejos de Seguridad Nacional en Latino-américa en desarrollar sus conocimientos en materiasde defensa, puede ser una de las razones que explica elque los Presidentes de la región raramente convocan susrespectivos CSN . Otros estudiosos de data reciente, esencialmente hancoincidido con la opción de Huntington. Según Agüero,el control civil considera su habilidad en definir las metasy la organización de la defensa, determinar la forma enque será conducida la política de defensa, monitorear laimplementación de esta política a objeto de evitar las percepciones de incompetencia civil por parte de los mili-tares y superar la resistencia corporativa de las FF.AA. alliderazgo democrático. 10 Lo que J. Samuel Fitch comentaacerca de los requisitos para el control civil democrático,es que los civiles deben poder identificar las amenazasque requerirían del uso de la fuerza militar, asignar lasmisiones que a las FF.AA. le corresponden en cuanto adefensa o seguridad, formular un presupuesto razonable,establecer una política de defensa y ejercer el controlsobre la educación y socialización militar. La ausenciade estos elementos, condiciona la subordinación militar al poder civil, tornándose relativa. 11 En su libro Crafting Civilian control in Argentina and Venezuela (Estableciendo el Control Civil en Argentina y Venezuela) , Harold Trinkunas indica que la clave seencuentra en intentar institucionalizar el control civil através de la supervigilancia de la profesionalización y delas actividades militares, 12 para lo cual, se requeriría uncompromiso substancial del gobierno, tanto en recursos,como en conocimientos. Trinkunas reconoce que existenmétodos de control de menores costos que se sustentanen estrategias de apaciguamiento y de dividir para reinar,además de aquéllas que tienen menor dependencia enlos conocimientos y la supervigilancia. No obstante,advierte que estas estrategias son riesgosas y resultan, enel mejor de los casos, en una débil institucionalizacióndel control.Al comentar acerca de la necesidad de reformar ladefensa, sostengo que “las pinceladas de brocha gorda dela reorganización institucional deben ser dadas por el Pre-sidente y sus asesores de defensa”, aunque este no hayasido el caso de Argentina. También culpo a los miembrosde las FF.AA., por haber “agarrado tan tenazmente la planificación de defensa como si se tratara de un temaque sólo ellos pudiesen tocar.” 13 Al percibir los asuntos dedefensa como algo prohibido para ellos, los civiles nuncahan sido capaces de probar sus capacidades. En cambio,han desarrollado algún tipo de complejo de inferioridadque sólo refuerza su dependencia de las FF.AA.Rut Diamint se concentra en el tema de la educaciónde civiles en asuntos de defensa, señalando que hay unacarencia de voluntad por parte de los estados de invertir recursos para crear centros de preparación institucional para civiles en aquellas áreas, como las hay para el cuerpodiplomático o para el ámbito de la economía. 14 Juan Rialseñala que los civiles egresados de diversas institucionesde estudios superiores en Latinoamérica, raras veces sonllevados a los ministerios de defensa. 15 Aquéllos que lohacen son, casi exclusivamente, militares; por lo tanto,no existe un línea de carrera establecida para quienes podrían aspirar a tenerla en la administración y gestiónde la defensa. Los resultados pueden ser predichos;Diamint ha indagado en los ministerios de defensa detoda Latinoamérica, buscando indicios de conocimientocivil de los temas de defensa, obteniendo como resultadoque en todos los casos existía carencia de él.¿Porqué las cuestiones de defensa —en las palabrasde Diamint— “siempre han constituido la preocupa-ción particular de los integrantes las FF.AA. y sólo deunos cuantos civiles asociados a ellos”? 16 ¿Porqué losciviles no “han recuperado la defensa” de los miem- bros de las FF.AA.? ¿Porqué, después de más de dosdécadas de autoridad democrática, se han destinado tan pocos recursos para lograr que los civiles obtengan lashabilidades que necesitan para gestionar los asuntosde defensa en los ministerios de defensa y los comitéslegislativos? y ¿Porqué nuestros criterios de controlcivil parecen no estar sincronizados con las realidadeslatinoamericanas? Es un hecho que los civiles no hanlogrado ni lograrán suficiente preparación en asuntosde defensa en el futuro inmediato y siempre tendrán unadeficiencia significativa de conocimientos, ya que noexisten incentivos para que ellos aprendan algo acercade la defensa. Por diversas razones de importancia, eltema “defensa” no ha sido, ni será una prioridad paralos gobiernos Latinoamericanos. Legados Históricos y la Evasiónde la Guerra Los Ejércitos latinoamericanos no fueron ni creadosni llamados a servir en formas comparables a las de losEjércitos de Europa Occidental durante las tempranasetapas de creación de los estados y, con pocas excepcio-nes, los Ejércitos Latinoamericanos nunca estuvieroninvolucrados en la formación de los estados. Nuncaemplearon el poder ofensivo para expandir sus territoriosnacionales a expensas de otros, viéndose involucrados principalmente en conflictos internos de destrucciónmutua entre caudillos, jefes de partidos políticos y otrosque buscaban el quebrantamiento del poder establecido,siempre dentro de las fronteras demarcadas por Españay Portugal. Como consecuencia, no les era necesarioaumentar su tamaño o lograr un nivel de preparación deacuerdo a las grandes tareas asociadas con la formacióndel estado y, por lo tanto, no obtuvieron el importantelegado que los ejércitos europeos heredaron. berlin.indd 563/22/2005 7:20:34 AM
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